國立大學法人化何去何從
陳德華／96.09.13
民國77至83年間立法院審議大學法修正案時，民間一些推動教育改革的學者強力主張將國立大學法人化，但未獲得政府行政部門的支持。但民國85年行政院教育改革審議委員會提出教育改革總諮議報告書，正式將推動國立大學人化納入改革的建議，也獲得了行政部門的正面回應。從那個時候開始，教育部將國立大學法人化列為重要的施政方向。到今日已經超過10年，此項工作並無明顯的推展。相對於鄰近的日本在短短兩年期間，從2002年3月提出「國立大學法人」規劃及檢討報告；2002年4月內閣會議決定2004年開始實施國立大學法人化；2003年7月「國立大學法人法」完成立法；2004年4月國立大學法人化即全面始實施。受到日本推動國立大學法人化成果的激勵，目前南韓也正積極推動國立大學法人化中。
國內於民國92年行政院提出的「大學法」修正案，將「國立大學行政法人」列入專章，可惜未獲立法院同意。之後在發展國際一流大學及頂尖研究中心計劃中，要求申請國際一流大學補助之學校必須承諾法人化，試圖採取單點突破的方式推動國立大學法人化，為此也引發某校含淚接受的爭議。發展國際一流大學計畫即將進入第三年的執行，法人化究竟何去何從？又其對於國內大學教育將會帶來怎樣的影響？都是值得關切的問題。
國立大學為何要法人化
目前我國國立大學在法律上並未具備獨立之人格，故其雖基於憲法及大學法所規定範圍內享有學術自主權之保障，但在體制上仍屬教育部所轄學校。教育部與國立大學之關係為上下從屬之關係，而非外部監督之關係。教育部可基於職權對國立大學行使行政監督，其範圍不僅限於適法性之監督甚至可為適當性之監督，而國立大學對教育部所為行政監督，即使有所不服亦無任何司法救濟之管道，此對於大學自主權之保障確實有所不足。
另一方面，也由於國立大學的定位屬性，其在人事、預算及財務制度上都必須受限於政府僵化之體制，缺乏彈性無法因應大學發展之需求。隨著大學發展面對國際競爭的壓力日增，大學必須尋求更大彈性自主發展的空間，也必須自我承擔更多的責任。國立大學法人化勢必是政府及國立大學都必須認真面對的課題。
過去推動法人化遭遇阻力的主要原因
根據92年行政院函送立法院審議的大學法修正案，其中所規劃的國立大學法人化係配合整體政府組織再造將其定位為行政法人，其重點包括：
一、採雙軌併行制。由教育部審酌國立大學之現況及發展，將適合行政法人運作之國立大學，經徵詢高等教育審議委員會與該國立大學之意見後，報請行政院核准，使其取得行政法人資格。至於未經核定，尚未取得行政法人資格之國立大學，仍依原相關規定辦理。
二、行政法人國立大學設置董事會。容納國內外專家學者與社會人士擔任董事，使大學具有外部開放性。同時並規定，董事會負責校長之遴選、聘任、續聘及解聘，使董事會扮演代替教育部監督學術之機制。
三、增加人事、預算及財務管理之自主性。改制為行法人之國立大學允許在人事、預算及財務管理制度擁有更大的自主彈性，不受限於政府相關法規之限制。
四、現有人員權益充分保障。對於改制為行政法人國立大學棋改制前所聘任之人員，原有之各項權益完全予以保障，不因改制為行政法人而有所改變。
從前述要點可以看出其採取最緩和的改革措施，既不強迫改制為法人，對現有人員的權益又完全給予保障。但為何仍然不能獲得國立大學的支持，以致無法完成修法程序。主要的原因包括：
一、以行政法人定位國立大學法人顯不妥適。為配合政府組織再造，民國92年行政院決定將國立大學亦納入行政法人推動的範疇，當時一廂情願的認為採取志願方式且不改變現有人員各項權益的前提下，提供國立大學另一種新的選擇，會獲得國立大學的支持，有助於國內行政法人的推動，事實卻正好相反。行政法人無法順利推動的主因正是來自於國立大學教授的反對。行政法人主要的目標是為組織瘦身、行政減量及效率提升，此與國立大學法人化的目標並不盡相同。在者，行政法人後政府將部分公權力之行使或公部門資源的使用權利交賦予行政法人，必然要掌握行政法人的權利行使主體(無論是董事會、理事會、或首長制的首長)的任用權。此又與國立大學本身原已具備的獨立性人格顯然有所相悖。
二、國立大學欠缺推動法人化的誘因。國內為了落實大學自主，從民國87年開始實施校務基金制度取代有有的公務預算制度，在預算及財務運作上賦予國立大學相當大的自主彈性，而在公教分途的目標下，教育人員的人事制度幾年來也陸續在大幅鬆綁中。國立大學已經在人事及財務制度上享有部份自主的彈性，法人化所能在制度鬆綁上的誘因相對減弱。反之，因法人化所必須承擔經營的責任與風險，更是讓國立大學卻步。此與日本在推動國立大學法人化的背景顯有不同。
三、國立大學本身的疑慮。國立大學對於實施法人化之疑慮包括：擔心法人化之後政府藉由董事會的認命，將政治力介入校園，剝奪大學的自主性；其次，擔心因法人化後，政府藉此擺脫對國立大學財務所應負擔的責任。雖然在92年行政院院會通過大學法修正將行政法人專章納入大學法修正案時，已經明確對外宣示法人化之後政府補助經費不會減少，但顯然國立大學對此依然缺乏信心。再者，大學內部人員普遍擔心因法人化之後原有的權益會受到影響，這點在大學法修正案條文中已經做了妥適的處理，顯然在宣導及溝通上仍有不足。
四、立法機關的疑慮。國立大學法人化能否實施，實際上最重要的關鍵仍在立法機關對於法人化推動之態度。雖然立法機關一直把國立大學部分教授的反對意見作為擋箭牌，但實際上，立法機關本身對於法人化後將剝奪立法機關介入監督的權利才是問題的關鍵所在。尤其在目前國內政黨對立嚴重的狀態下，執政黨在國會卻是少數黨，法案之推動顯然有其困難度。尤其是在國內第一個行政法人(國立中正文化中心)運作過程中與立法機關產生的衝突，更是給了立法機關反對法人化最好的理由。
未來推動法人化的方向
可喜的是，最近這一年多來，在一些獲得「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」補助的國立大學，由於面臨急欲突破目前發展瓶頸的壓力，更能感受法人化的迫切性，對於推動法人化的態度已經有了明顯的改變，教育部宜掌握此一時機順勢而為，而在推動時有幾點必須妥適考量或作好想關配套。
一、 國立大學法人化未必要採取行政法人之型態，而應依照國立大學之特性需求設計符合國內國立大學運作的特殊法人型態。其必須考量國內大學本身原有的特性、校園內部運作的文化、大學追求卓越發展所需要的機制以及社會的期待等因素。
二、國立大學法人化所追求的目標是彈性、效率及責任。因此，無論法人化的型態如何，都必須在運作上給予更大的彈性空間，尤其是過去所最受批評的人事與財務的鬆綁；而校務的運作上也必須給予校長充分治校的權利，但相對的也必須承擔校務發展成敗的責任，同時將運作的資訊更透明化，接受社會的監督。
三、國立大學法人化之推動應事前妥善溝通說明，並就大學或社會各界的疑慮作好周全的配套措施。但既經決定了就應該一步到位，所有國立大學全面同步實施。若依行政院92年所提大學法修正案的實施方式，完全尊重大學選擇的自主性，而採雙軌並行制，可預見將造成大學行政運作體系的混亂，將更增加法人化推動的阻力。
四、國立大學法人化究採一法人一學校或採一法人多學校之型態，可以保留彈性的空間。日本國立大學的法人化係採一法人一學校，但在日本的醫療法人及其目前規劃中的公立大學法人化則是採取一法人多學校的型態，這兩種型態各有其利弊。
五、國立大學法人化宜由教育部訂定共同性之基準法，作為各國立大學實施的依據，而不宜採個別學校立法的方式。但教育部所訂定的基準法，應盡量避免過於瑣碎的規範，只做原則性的規範，而給予各國立大學法人因應本身特性需求有不同的設計。
六、國立大學擔憂政府藉法人化推卸對國立大學財務負擔的責任，事實上目前國立大學已經實施校務基金，政府與國立大學的財務關係已經是部分補助而非全額負擔，補助額度的高低主要看政府的財政狀況及施政的重點，與是否實施法人化並無必然之關係。但為消除疑慮可考慮在基準法中作政策性的宣示，保障法人化實施幾年內對國立大學基本補助不變，但增加競爭性的經費。
七、為避免再擴大國立大學人事僵化的包袱，在尚未實施法人化之前，應先將國立大學的編製員額全面凍結，新進教師由各大學自訂彈性的薪資待遇及管理制度，不佔學校正式編制，也不適用現行公教人員的退休制度。
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