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審慎推動國立大學整併

99.12.24／陳德華

立法院教育文化委員會99年12月22日審議通過楊瓊櫻委員所提「大學法」修正案，若完成二、三讀修法程序，教育部將可依據高教整體發展、教育資源分布等條件，主導研擬國立大學整併計畫。教育部對此樂觀其成，吳部長還表示未來5年會整併3分之1的大專院校。相對的國立大學則持保留的態度，認為還是應該尊重大學的自主權，不宜強制整併。

教育部從民國90年就開始推動大學整併，每年也編列預算鼓勵國立大學進行整併，但在大學自主的保護傘下，整併的成效不彰。最後行政院祭出國立學校要申請改名大學必須與鄰近學校整併的強力手段，民國94年6所師範學院在承諾與鄰近大學整併的前提下，才獲准改名為教育大學，兩所體育學院也完成整併後改名為國立台灣體育大學。但6所教育大學除了花蓮教育大學履行承諾於97年8月與東華大學完成整併；新竹教育大學完成與清華大學整併之規劃，但因要求整併所需提供的資源未能獲得教育部同意，而暫告擱置外，其它4所教育大學對整併都採消極抗拒的態度；2所體育學院的整併更是上演整併未滿2年又分別獨立的鬧劇。從這樣的過程，充分彰顯教育部的無力感。教育部之後也修定技術學院改名科技大學的辦法，取消國立技術學院申請改名科技大學必須與鄰近學校整併之規定。現在立法委員甘冒侵害大學自主的大不諱，主動提案修正大學法，賦予教育部強制整併的權力。這在當前立法院的生態卻實是極為罕見，理由是希望藉此因應少子女化，降低高等教育供需失衡的衝擊。

教育部主導國立大學的整併，是否侵犯了大學自主？這是個很嚴肅的問題。大法官會議第380號解釋文強調：憲法第11條講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障。就大學教育而言，應包括研究自由、教學自由與學習自由等事項。大學法第1條第2項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」，其自治權之範圍，應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項。簡單歸納：1.大學之自治權是受法律規範之範圍所拘限。2.涉及研究與教學之學術重要事項應屬大學自治事項，但法律若有規範，仍可對大學有所拘限。3.欲以法律拘限大學學術自由，必須符合憲法第23條「為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益必要者」之要件。大學整併是否涉及學術重要事項就有爭論，即使擴張解釋認定為學術重大事項，以國內高等教育面臨少子女化衝擊而透過立法予以必要之限制，於法並無不可。再者國立大學的資產都是政府的，雖然目前實施校務基金，學校部份經費自籌，大絕大部分經費還是依賴政府補助及學費收入，在生源減少，政府基於資源有效整合之考量，推動國立大學整併亦理所當然。

過去教育部是以提供誘因來鼓勵大學整併，整併的學校保證1加1大於2，不僅原來兩校獲得教育部的補助經費及員額，整併後不會減少，而且配合整併之計畫給予發展性經費動輒數十億元。以政府高等教育的預算已經很難再像過去一般給予整併學校太多額外的經費，但若沒有足夠的建設經費，又不能達成實質整併的效果，這又是一個兩難的困境。再從另一個角度，大學整併後若招生的規模未縮減，並不能減緩高等教育供需失衡的現象。反之，若要求整併的學校縮減招生規模又形同對整併學校的懲罰，勢必導致整併學校的強力抗拒。教育部未來即使掌握主導國立大學整併的權力，仍需審慎思考整併的目的及其所欲達成的效益為何？並以此規劃整併的策略及相關配套措施。切忌為整併而整併，否則恐怕只會帶來更嚴重的紛亂。而以教育部和國立大學過去互動的模式，相信教育部也不會貿然強制國立大學整併。

現階段推動國立大學整併的目的，其一是為促進高等教育資源的整合，提升資源使用的效益；其二是為改善教學研究品質，提升大學的競爭力。教育部若要主導國立大學的整併，必須有清楚的整併規則，選擇整併學校的依據為何，讓各大學及社會都能清楚了解。同時把過去擴張式的整併模式轉變為調整式的整併模式。整併後的大學政府所補助的資源可以不減縮但學校招生的規模必須比整併前更精簡。