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論大學退場機制

99.11.25／陳德華

由於少子女化的趨勢，國內生育率逐年下降，影響各級學校的生源。民國71年台灣出生口數還有40萬人，到民國74年已少於35萬人，民國75到86年每年出生的人口，正是93到104學年進入大學的適齡人口，大致穩定維持在每年31萬至33萬人之間，所以到104年以前大學招生還沒有真正面臨少子女化的衝擊。但到民國87年出生人口數遽降為27萬人，89年適逢龍年出生人口數回升至30萬5千人，其後出生人口數一路下滑，到民國97年已低於20萬人。推估進入大學的適齡人口從104學年約32.6萬人，到111學年只剩21.6萬人，短短7年減少了3分之1，屆時對大學招生必然造成嚴重的衝擊，國內高等教育供需失衡，未來部份大學校院的退場已是不可避免的趨勢。

民國74年教育部開放私立學校籌設；又因均衡各區域高等教育分布的政策，在一縣市一大學的政治口號下增設國立大學校院；80年代中期建立高等教育第二條國道的政策，導致技專校院大量升格改制，這都是造成國內高等教育供給過剩的因素。從民國83年大學法修正強調大學自主，民國84年410民間發起的教育改革運動呼籲廣設高中大學，民國85年行政院教育改革審議委員會所提出的「教育改革總諮議報告書」，強調教育鬆綁，國內高等教育從管制走向開放。由於進入大學的機會增加，導致大學學生資質差異的擴大以及學生平均素質的降低。但不可否認高等教育市場的開放以及供給的擴增，也促成國內大學教育的活化，各大學軟硬體設施的改善以及師資質量的提升，都可以看到明顯的改變。

民國98年教育部吳清基部長在立法院教育文化委員會提出「建立大學退場機制」的報告，當時就有立法委員推估12年後，國內將有60所大專校院退場（大約占目前164所大專院校總數的3分之1）。根據教育部的預估若不縮減大學招生名額，到110學年大學招生缺額將超過10萬人。為縮小供需失衡的差距，規劃每年核定招生名額縮減2%。同時教育部也將建立「預警機制」、「輔導協助」、「轉型退場」的標準化作業流程協助學校轉型退場。

根據各大專校院學生人數的變動分析，因招生的缺額，從90到98學年，有23所技職校院（5所科技大學、16所技術學院、2所專科學校）學生數減少超過20%，而在一般大學從95到98學年也有4所學校學生數減少超過20%。即使如此，並無任何一所學校表達退場的意願。教育部除了從積極面鼓勵學校招收國際學生、開放招收陸生，以及增闢成人進修之管道，以開拓大學的生源外，在消極面則是嚴格管控招生名額，期縮小招生的缺額，並訂定預警機制，根據各項指標找出經營不善的學校，主動介入協助輔導其轉型或退場。同時，也透過修正私立學校法，提供稅賦的協助，以增強私立學校轉型、退場的誘因。

教育部所規劃的退場因應機制，效果如何有待觀察，不宜過度樂觀期待。増招其它管道的學生不是短期能見效果的，招收國際學生必須有國際化的優質校園環境，而招收陸生因國內複雜政治環境的牽絆，而有3限6不的條件限制，能增加的學生數有限。至於成人回流教育，雖然隨著終身學習時代的來臨，每個人都有終身持續進修的需求，似乎潛藏著大學擴張生源的極大空間，但前提是大學必須在師資、課程、教學的內容與方式，根據這類成人學生的需求做全面性的檢討調整，而不是單純依賴提供學位做為誘因。

在招生名額的管控，國內各大學的招生名額都是由教育部管控，民國90年之前任何系所的設立變更以及招生名額都必須經教育部核准。除非辦學有很嚴重違法的私立學校，教育部可依「私立學校法」處以減招或停招的處分外，各大學的招生名額都只有擴增而沒有縮減。一直到民國91年教育部實施「大學招生總量管制」，才有縮減招生名額的機制。教育部根據各校的師資、校舍空間等資源條件核定可招生的總量規模，在可招生的總量範圍內除了特殊管制項目外，學校可自主決定調整招生的系所及名額。若學校學生人數規模已經超過總量之規範，則必須逐年縮減招生名額總量，這也吻合了高等教育從管制到開放的政策走向。

民國96年大學法再次修正，建立大學評鑑的機制，並強化評鑑結果的運用，明確規範評鑑作為政府教育經費補助及學校調整發展規模之參考。據此，教育部規定未通過大學評鑑的系所，將核減其招生名額30%。

從教育所核定的大學招生名額分析，技職校院在95年之後所核定的招生名額總量已經開始逐年遞減，但所減少的都是專科部的招生名額，四技的招生名額依然持續擴增。一般大學大學日間部招生總名額到98學年度才開始有微量的減少。民國96年大學考試分發入學開始出現大量招生缺額，教育部逐漸感受大學供給過剩的壓力，更擔心到105學年出現大量招生缺額，對於大學系所的變更及招生名額採取漸趨嚴格的管制，教育部的高等教育政策又逐漸從開放走向管制。民國98年發布的「大學總量發展規模與資源條件標準」，除了增加特殊管制的範圍，增訂個別研究所設立的標準，以及在總量範圍內招生名額的調整增加條件的限制外。也增訂核減招生名額的機制，凡師資質量及校舍空間未達標準、系所評鑑未通過以及新生報到率連續3年未達70%，都將核減招生名額。教育部政務次長林聰明在第8次全國教育會議時對外公開表示：教育部將以註冊率低於50%，舊生保留率不到80%的學校列為第一波觀察名單，再視學校評鑑及財務狀況決定是否退場，明確宣示教育部將開始啟動大學退場機制。

教育部所訂核減招生名額的機制，其中師資質量及校舍空間的要求在民國91年實施「大學招生總量管制」時就已經有此規範，只是條件上更趨嚴格。而將認可制的系所評鑑直接與招生名額掛勾，評鑑未通過的系所核減其招生名額，減招是為確保系所基本教育品質的手段而不是目的，但這也可能產生負面的效果，更不能期待藉此大幅縮減大學招生的總量。在核減招生名額機制中惟一新增的指標是「新生報到率連續3年未達70%」，這項指標並不違背自由競爭的機制，只是反映各校實際的現況，使核定的招生名額更接近實際所能招收到的學生人數，避免因誇張的招生缺額統計數字加深社會的疑慮與恐慌，對各校的發展並不會造成直接的影響。該項規定從98年發布，必須根據各校前3年的招生結果做為核減招生名額的依據，要到101學年才會反映在所核定的招生名額上。學校目前所最直接感受的是，教育部對系所的設立管制愈來愈嚴，新設系所即使核准成立也大多要求在各校原有的招生總量內調整。有些學校或學者提出以類似國民教育階段降低班級學生人數的方式，相等比率縮減各校的招生名額的建議，期待藉由所有學校共同分攤以降低學校退場的壓力，所幸這種建議並未被採納，否則那將會是我國大學教育的重大災難。

大學退場是無可避免的，重點不在如何減緩大學退場的速度或減少退場的數量，而是如何藉由退場去蕪存菁，讓留下來的大學能提供最佳的教育品質，培育優秀的人才，同時讓退場的學校將現有資源做最佳的轉換運用。目前教育部的政策作為，是否給了學校錯誤的期待，誤以為開放招收陸生或擴大招收國際學生就能解決生源不足的問題，誤以為政府會介入市場的運作，協助學校永續經營。如果是這樣，學校更不會有轉型或退場的準備，時間拖得愈久，到民國105年之後，大量學校因為招不到學生被迫必須同時退場，屆時造成的社會問題將更難解決。教育部不妨逆向思考，藉由更開放來刺激大學之間的競爭，讓不再具備有競爭力的學校更早務實的感受退場的壓力，願意儘早轉型，而對於願意儘早轉型退場的學校，教育部則應提供更積極的協助與獎勵誘因，維護現有教職員生合理的權益。並選擇特定輔導轉型成功的案例作為典範，提供其它有意退場的學校參考。但教育部也必須正視國內對於公私立學校發展提供不公平競爭環境的問題，一方面加速消弭競爭條件的差異，一方面也必須積極建立公立學校退場的機制。