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私立大學追求卓越發展所面臨之困境

99.10.05／陳德華

前言：

第8次全國教育會議高等教育分組在討論過程中，有關私立學校的發展是與會者關注的重點之一。元智大學彭宗平校長就其觀察南韓大學教育最近幾年的發展，有好幾所私立大學在國際大學排名中表現極為突出，甚至超過公立大學。南韓能台灣為何不能？與會者提出許多建言，希望國內也能有私立大學發展成為國際頂尖的大學。

98學年度國內大學校院總計149所（不含軍警校院及空中大學），其中私立學校有98所，占大學校院總數的65.77%。大學校院在學學生人數總計1,228,037人（不含專科部的學生），其中就讀私立學校的有809,428人，同樣也占了65.91%，私立學校在國內大學教育占了3分之2的比重，其重要性不言可喻。但國內絕大多數私立大學校院由於先天條件不足、制度的管制限制、社會評價的刻板印象，似乎很難和公立大學校院公平競爭。回顧民國44年在「亞洲基督教高等教育聯合董事會」強力支持下設立的東海大學，當時無論學校的各項條件及社會的評價比起當時的幾所公立大學不僅毫不遜色，甚至尤有過之。但在國外經濟支援逐漸縮減後，競爭力也隨之減弱。到民國70年代末期新設的大學校院中，也有少數是擁有雄厚經濟實力的企業財團所支持的學校。教育部在第一期「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」中，試圖尋找重點私立大學校院作為標竿學校，輔助其發展成為國際頂尖之大學，但效果似乎也並不彰顯。究竟國內私立大學校院發展面臨什麼困境？

政府對私立大學政策的演進

民國43年東吳大學法學院奉准在台復校，同年高雄醫學院核准立案招生，開啟台灣地區私立大學教育的先河。政府對於私立學校的政策，在50年代之前，由於政府財政困窘，私立學校主要功能就是分攤政府在教育上的責任，政府對私立學校無論是消極性的管理或積極性的輔導，都缺乏完善的機制，以致私立學校產生不少問題，這或許也埋下社會對私立學校負面評價的刻板印象，影響私立學校的長遠發展。

民國60年行政院頒布指令，要求教育部暫停受理私立學校的籌設，針對私立學校所存在的各項弊端進行整飭，並建立私校輔導管理的機制。其後在63年制定公布「私立學校法」，陸續要求私立學校辦理財團法人登記，並建立私立學校教師保險。私立學校的運作逐漸步入正軌，但政府對於私立學校基本上是持防弊的觀點，限制多於協助，也不認為政府對私立學校的經營有提供積極協助的責任。此一階段政府對於私立大學校院雖然陸續建立了一些獎補助的措施，包括補助私立大專校院購置重要儀器設備配合款、獎助私立大學校改善師資，以及提供興建重要建築之貸款利息補助等，但經費相當有限，對於私立大學的幫助有限，私立學校與公立學校之間資源的差距極為明顯，政府對於私立大學的發展也缺乏整體政策的論述。

民國79年教育部提出私立大學特色系所獎助計畫，其後隨之又規劃了私立大學中程發展計畫。基本的理念是希望建立公私立大學校院公平競爭的基礎，以公立大學預算編列的標準來計算私立大學單位學生應有的基本運作成本，這項成本除了由學生負擔的學雜費支應外，不足部分由政府編列預算予以補助。另外政府也應編列競爭性經費獎勵辦學績優的學校。根據該計畫教育部大幅擴增私立大學校院獎補助預算，雖然還是無法一步到位，完全達到該計畫期待的理想，但強調政府對於私立學校的發展有無可逃避的責任以及公私立大學的公平競爭，在觀念上是一個很重大的突破。配合該計畫教育部要求每一所私立大學校院規劃學校的中長程校務發展計畫，並作為核定獎補助經費的依據，同時將原有的各項獎補助措施整合，讓學校可依校務發展規劃的需求彈性運用政府的獎補助經費。這些施讓學校清楚自己的定位及發展目標，也帶動了民國80年代國內私立大學發展的黃金期。無論是資源的分配或學校各項軟硬體設施，都大幅縮小了公私立大學校院之間的差距。在第6次全國教育會議時，教育部進一步喊出了「學校有公私之分，人才培育無公私之別」的口號，並參考日本「私立學校振興助成法」之規範，在施政計畫中明確宣示追求政府對私立大學校院的獎補助經費占私立大學校院經常性運作經費20%的目標，隨後並將所需求的經費納入「教育改革行動方案」中。民國86年修正公布的「私立學校法」，相當程度反映了此一時期政府對私立學校政策的轉變。受益於政策的轉變，各私立大專校院的財務都有大幅的改善，但由於部分私立學校內部控管機制的不足，經費充裕後也埋下了潛藏的地雷。民國89年爆發景文技術學院董事掏空校產的弊案，隨後有幾所學校接續爆發弊案或董事會的紛爭，嚴重打擊社會對私立學校的信心。教育部史無前例的採取斷然的處置，陸續解散了景文技術學院（現已改名為景文科技大學）、精鍾商業專科學校（現已改制並改名為台灣觀光學院）、華夏工商專科學校（現已改制為華夏技術學院）以及親民工業專科學校（現已升格為親民技術學院）4所學校的董事會，遴選公益董事取代原有董事。這樣的作為除對於這4所學校的師生發揮安定心理的效用，讓學校快速回歸正常運作外，對其他私立學校也產生一定程度的嚇阻效用，使弊案不再擴散。但政府直接介入私立學校的經營管理絕非正途，也產生很多負面的影響。

隨著國內教育市場的開放，私立學校已經不是被保護的特定事業，市場的競爭及自然淘汰本身就會發揮獎優汰劣的效應，政府既不可能保障所有私立學校的永續經營，就應該提供私立學校一個可以與公立學校公平競爭的環境，給予私立學校更大的自主空間。「私立學校法」第一條明確揭示立法的主要目的之一，即是提高私立學校的「公共性」與「自主性」，惟有提高私立學校的自主性，才能讓私立學校發展特色提升其競爭力，但教育是「公共財」，私立學校要擁有更多的自主彈性空間，前提必須獲得社會的信賴，公共性是必要的手段。公共性與自主性不免有所衝突，政府在立法或施政如何取捨其輕重，對私立學校的發展都會造成重大的影響。民國97年修正公布的「私立學校法」，修正的重點就是朝向減少政府的介入，強化私立學校的自主性，這方向絕對是正確的。

影響國內私立大學發展的主要障礙

過去國內私立學校抱怨最多的就是「公私立學校競爭條件的不對等」以及「對私立學校的管制太多」2大部分。

有關營造公私立學校公平競爭環境，主要的問題及政府所採取的措施包括：

• 公私立學校單位學生獲得政府補助經費的差距。公私立學校定位屬性不同，不能期待政府負擔相同的財務責任。但在國內大學教育在學的學生，中下階層家庭子女就讀私立學校的比例偏高，政府教育資源的配置上反而受到較少的照顧，確實也不盡符合社會公平正義。而隨著過去10多年來政府預算中對私立大學校院獎補助經費逐年擴增，以及國立大學實施校務基金，政府對國立大學的財務責任由全額負擔改變為部份補助。公私立學校之間，財務結構的差異已經逐漸縮小。
• 公私立學校教師退休給付的差距。國內公私立大學教師基本待遇並無差異，在私立大學可有較大的彈性，某些待遇甚至超過公立大學。但公立大學在師資的延攬具有較明顯的優勢，除了研究環境的條件差異外，最重要的影響關鍵就在於公立大學專任教師可享有較穩定而優惠的退休保障。早期私立學校教師的退休是由各校自行規劃辦理，政府並沒有給予任何協助。民國80年修正「私立學校法」成立全國性私立學校教職員工退休撫卹基金，隨後也對公、私立學校服務年資的合併計算建立相關規範，對私立學校退休教職員才有了最基本的保障。但與公立學校教職員退休的給付標準，仍然有很大的差距。之後政府為建立公教人員永續而穩定的退休制度進行公教人員退撫制度的改革，將恩給制改為儲金制，於任職期間由政府和公教人員共同提撥退休準備金。私立學校到民國98年也完成修法實施退休儲金制，把公私立學校教師退休的給付標準拉齊，但私立學校教師仍然無法比照公立學校教師領取月退休金。私立學校要求將私校教職員的保險由公保轉為勞保，以獲得勞保年金的保障。為此全國教師會99年9月26日發起集會請願活動，目前行政院與考試院已原則同意私立學校教師仍然留在公保，但以所得替代率13%規劃公保年金制度，這比起公立學校教師所領取的月退休金雖然還是有很大的差距，但總算能讓私立學校退休教師不致成為年金制度下的孤兒。
• 個人或企業對公私立學校捐款可獲得稅賦抵免的差異。依相關稅法之規定，個人或企業對於公立學校的捐款，於申報年度所得稅時，可以全數列舉扣除或列為費用或損失。對於私立學校的捐款則比照對一般教育社會文化公益財團法人之捐贈，個人只能扣抵所得總額的20%，營利事業只能扣抵營利事業所得總額的10%，這也影響民間對私立學校捐款的誘因。民國86年「私立學校法」修法，設置「私立學校興學基金會」，透過該基金會對私立學校的捐款，可扣抵之額度提高為個人所得總額的50%、營利事業所得的25%，但仍與捐贈公立學校有明顯的差別待遇。日前行政院已通過「私立學校法」的修法送請立法院審議，未來個人或企業透過「私立學校興學基金會」對私立學校之捐款將可比照捐贈公立學校全額扣抵。這項法律修正案，彰顯私立學校公共性角色的象徵性意義（沒有任何其它公益性財團法人具有這樣的待遇），但能否改善私立大學財務結構，增加民間的捐款收入，減少對學費及政府獎補助經費的依賴？恐怕也不能太過樂觀。或許是因為在國人傳統觀念，認定教育就是政府的責任，以致民間的企業或個人對於學校捐款的風氣遠不及對宗教團體的捐款。「私立學校興學基金會」成立後雖然提供一些賦稅的特殊優惠，但過去幾年受理之民間捐款，絕大部分的捐款金額都集中在一、二所學校，未來稅賦優惠的獎勵再提高，情形恐怕也不會有太大的改變。

至於政府對私立學校管制是否過多的問題，一般所關注的焦點集中在，學費的管制，以及系所設立、調整、招生名額與招生方式的管制。

學費管制在國內已經被操弄成政治性的議題，很難有理性探討的空間。民國87年以前，大學的學雜費收費標準，都是由教育部根據軍公教待遇調幅及物價指數之變動，統一訂定學雜費徵收標準。這樣的做法對於有心追求卓越發展的學校相對是一種懲罰，也產生公私立學校學雜費差距持續擴大的不合理現象。民國85年行政院教育改革審議委員會所提「教育改革總諮議報告書」中即建議政府放鬆學費的管制。民國88年教育部趁勢而為，實施「大學彈性學雜費方案」，為學雜費鬆綁邁出重要的一步。實施彈性學雜費後，大學學雜費平均調幅反而縮小，顯見在合理的規範下，學雜費鬆綁，並不會造成學雜費不合理的調升。可惜的是，到後期由於整體國內經濟景氣不佳，部分民間團體高舉反高學費的旗幟，甚至提出「教育公共化」的論述，反對任何學費調整的措施，行政院也介入對該議題的關注。面對這些壓力，教育部又逐步增加對大學學費調整的限制，學費鬆綁的可能性變得愈來愈小。即使在「私立學校法」中已經賦予辦學績優私立學校學費自主彈性調整的權利，但教育部在相關子法制定時，還是刻意的增加許多限制性的條件。目前大學學費的管制僅限於大學日間部，研究所以及進修部的收費各校有自主的彈性，但除了少數研究所在職專班的收費標準較高外，無論是公立或私立大學沒有任何一所學校大幅調升研究所及進修部的收費標準。未來即使開放大學日間部學費自主，在現階段國內高等教育的競爭環境下，考量學校招生的競爭力及外界的觀感，可能也沒有任何一所私立大學敢採取高學費的經營策略，要依賴學費充分反映教育成本，改善學校的財務結構的想法並不務實。

至於系所的設立、調整及招生名額的管制，在民國90年之前，無論公私立大學任何系所的設立、變更及招生名額都必須報經教育部核定。大學缺乏彈性調整系所的動力，造成大學人才的培育與社會需求逐漸脫節的現象。因此，教育部在民國91年實施大學招生名額總量管制，根據學校的師資及校舍空間等現有資源條件，設定各校可發展的學生總量規模。在總量範圍內，除涉及特殊管制項目（包括政府訂有人才培育總量規劃之類科如中小學師資培育科系和醫學類科，以及博士班的設立或變更）外，學校可自主決定設置的系所及招生名額的分配。可惜的是，有些學校並未善加利用這項自主的彈性，在系所的設立或變更，只考慮短期性招生的利益，而未從長期性的考量社會需求及學校資源的配合條件，以致社會嚴厲批評教育部未盡品質把關的責任。隨後教育部又開始逐次增強各項管制措施。

在現行制度下，政府固然已採行各種可能的措施消弭公私立大學之間的差別待遇，但要達到公私立學校完全一制的待遇，事實上並不可能，也沒有這必要。營造公私立學校公平競爭環境，並不足以創造卓越的私立大學校院。要創造卓越的私立大學校院，必須依賴政府制度的鬆綁，發揮私立大學校院辦學的彈性優勢。現階段公立大學雖然在資源的分配上掌握較多的優勢，但相對的也受到較多制度性防弊措施的束縛而缺乏彈性。相對的私立大學雖然資源較為貧乏，但制度及運作的彈性則是其所掌握的競爭優勢。就以最近有關公立大學退休教授轉任私立學校所引發的爭議，有人要求政府立法限制。平心而論，公立學校退休教授轉任私立學校難免有少數是酬傭性質，但絕大部分都是很優秀的學者，這些人轉任私立大學帶動私立大學辦學水準的提升。探討公教人員退休制度的合理性是另一層面的問題，但若是透過立法限制公立學校退休教授轉任私立學校，受傷害的絕對是私立大學。

結語：

國內私立大學雖然發展的條件不如公立大學，但自民國70年代末期政府對私立大學發展政策的轉變，採行各項積極性措施協助私立大學之發展，包括：縮小公私立學校學費的差距、增加私立大學的獎補助預算、逐步弭平對公私立學校的各項差別待遇，以及各項對私立大學運作管制的鬆綁，大部分私立大學都能善用學校所擁有的自主彈性，創造最有利的發展條件。尤其是在民國90年代中期，國內開始面臨高等教育供給過剩，私立大學都有著高度的危機意識，而教育部推動獎勵大學教學卓越計畫以及大學系所評鑑，提供私立大學調整轉型的契機。有些私立大學在辦學成效及社會評價上已經超越多數的公立大學。未來在外部面對全球化高等教育的高度競爭，內部面臨少子女化高等教育供需失衡的壓力，私立大學要再進一步追求卓越，政府和私立大學都必須付出更多的努力。

在政府的部分，必須揚棄管制的心態，釐清政府的責任是為大學營造有利發展的環境以培養社會所需的優質人力；維護大學教育市場的公平競爭；以及確保國民接受大學教育機會的公平性，尤其必須關注弱勢族群的受教機會。政府不可能為每一所大學辦學的品質負責，更沒有必要保障每一所大學的永續經營。

在私立大學本身，也必須積極面對挑戰自我承擔責任，爭取社會的信賴，主動與社會的對話，了解社會的需求，掌握自我發展的優勢與條件，尋求發展的定位建立自我的特色。