高等教育機構的退場－德華 BLOG

高等教育機構的退場

99.09.16／陳德華

99年9月岀刊的45期高教技職簡訊電子報中，報導第8次全國教育會議「高等教育的類型、功能與發展」中心議題的重點結論。其中一項特別引人注目的結論是：由於少子女化的衝擊，面對部分學校必須退場的壓力，將「推動逐年按比例調整大學招生名額總量規模，並輔導學校轉型退場」。這項結論如實施，對於國內高等教育的生態將會造成極重大的影響。事實上，在大會分組研討的過程中，並沒有任何一位與會者的發言觸及這項議題，教育部把它列為會議的重要結論，似乎有再斟酌的必要。

民國70年台灣出生人口數414,069人，隨後就逐年遞減，到民國87年出生人口數跌破30萬人的關卡，其後雖在民國89年因為龍年，出生人口數回升到30萬人，但隨後出生人口數逐年快速遞降，去（98）年的出生人口數已經不到20萬人。因為出生率的下降，學齡人口減少，直接衝擊到各級教育的供需。

少子女化對各級學校教育都造成重大的影響。首先受到影響的是國民教育階段，由於學齡人口減少，面臨大量的減班及裁併校，除了因減班產生超額教師的問題，也造成國民教育階段師資供需的失衡，大量儲備師資無法謀得教職，形成社會問題，而中小學教師的新陳代謝也陷於停滯。由於國民教育絕大部分都是公立學校，現職教師依法受到保障，因此政府採行降低班級學生人數的措施作為因應，期藉此解決師資過剩的問題，同時落實精緻化國民教育的理想。此外，也透過師資培育機構的評鑑，大量縮減中小學師資培育的數量，輔導師範校院轉型。在後期中等教育，國內高中職階段，公、私立學校的學生約各半。民國86年到88年期間，高中職學生總數最高峰時約有80萬人，之後就逐年下降，民國91年已縮減至72萬人的規模，之後略為回升到約75萬人的規模一直維持至今。在那段過程中，已經經過一次的自然淘汰，私立高中職校數從民國89年的218校，到98年減至209校，就讀私立學校的學生所占比重也從48.45%降為46.68%。99學年度起，配合12年國教的先期規劃，實施齊一公私立高中職學費方案，此一方案的實施，提供了公私立學校較為公平的競爭環境，有助於提高私立學校的競爭力，同時對公立學校也會產生積極性的激勵效應。預期民國102年進入高中職的適齡人口數將會大幅銳減，屆時會產生怎樣的改變還有待觀察。高等教育階段，到97學年度止國內大專院校在學學生總數都還是維持成長的狀態，98學年度則有少量的縮減。但近年來已經有少部分學校面臨招生不足的困境，預期到民國105年開始進入大學的學齡人口數將開始大幅縮減，高等教育的供需將產生嚴重的失衡。

教育部大約在民國90年開始討論高等教育進退場的問題。採行的策略主要包括：

限縮高等教育數量的擴充：

對於申請籌設中的私立學校進行全面的清理，限期內無法完成籌設者要求退場，並提高私立學校申請設立的條件。
政策上明確宣示不支持國立大學增設分部，並要求分部所有經費都必須由學校自籌。
透過系所評鑑，對於辦理不善的系所予以減招或停招的處分。
檢討系所招生名額總量管制的規定，控管現有學校招生名額的成長。

建立學校轉型退場的機制：

民國90年修訂私立學校法，規定私立學校於解散清算後剩餘財產經主管機關同意，可以捐贈其它私立學校或辦理教育文化社會福利事業之財團法人。
97年 1月修正公布的私立學校法，增訂合併、改制、停辦、解散及清算專章，提供學校法人及私立學校轉型、退場的依據，學校可透過合併達成教育資源整合，以及學校法人因情事變更無法達成目的時，得改變捐助目的轉型為辦理其他教育、文化或社會福利事業之財團法人等。
保障現有教職員的權益。在私立學校法中規定：私立學校於停辦、解散、清算開始前，本於教職員供聘僱契約所積欠應支付之薪資、資遣費應最優先受清償，以確保退場學校教職員的權益。
提供退場轉型之誘因。民國99年7月行政院院會通過私立學校法第71條修正案，對於私立學校轉型後維持公益法人性質者，土地增值稅准予記存暫不課徵。
鼓勵公私立大專校院的整併。持續推動公立學校的整併完成東華大學與花蓮教育大學的整併，並修正私立學校法，實施學校法人，透過私立學校法人的合併，利於私立學校之整合。
建立私立學校預警機制。建立辦學及財務評估的指標，對於經營產生警訊的學校，預先掌握並提供專案輔導，協助其改善或轉型。

拓展高等教育的生源：

推動高等教育產業輸出計畫，擴大招收國際學生。
採認大陸高等教育學歷，開放招收大陸學生。
開拓成人進入大專院校進修的管道。

教育部根據出生人口數的推估，認為到民國120年國內至少會有60所大專校院關門。拓展高等教育非傳統的生源，究竟能發揮多大的效用，還有待評估。教育部會提出「推動逐年按比例調整大學招生名額總量規模」，如果每年減招2%，20年高等教育的招生規模就可以縮減三分之一，似乎這樣就不會有任何學校退場了。乍聽之下似乎是個最簡便有效的因應策略，但仔細思考，卻有以下的問題：

任何政策的制定都必須追求社會最大的受益，學生的利益必須是最優先被考慮的。採取等量比率調整招生名額，是在追求誰的利益？顯然為了維持絕大多數學校的經營，而忽略了學生的利益。
依照私立學校法之規定，對於辦學績效卓著之私立學校，於報經主管機關同意後，其增設系所班學程、招生方式、及向學生收取之費用得不受相關法令規定之限制。從立法的意旨即是希望加速對辦學績優的私立學校的鬆綁，提升學校的競爭力。比例調整招生名額顯然違背私立學校法立法的意旨也必然會牴觸私立學校法。
相對於國外大學，國內大學學校數過多，普遍規模過小，不利資源的整合，無法提供學生更豐富的學習資源不利學生通識的培養，也影響學校的競爭力。這問題一直受到詬病，所以教育部才會積極推動學校的整併，如採取前述的措施，除了與教育部之前的政策背道而馳，也將使問題更為嚴重。
比例調整招生名額，或許認為可以減少因學校退場而必須資遣教職員的問題。事實上，除非大量增加高等教育的經費或大幅調整學費，使各校雖然招生名額減少但總經費不減反增，是否有此可能？否則勢必迫使所有的學校都必須裁員，問題反而更為嚴重。
目前高等教育的經營已經是進入國際化的時代，先進國家把高等教育當作產業在經營，積極拓展招收國際學生，我們也不可能自我封閉。急要的課題是如何提升高等教育的競爭力，才能吸引國際學生並減少國內學生的外流。比例調整招生名額將造成國內所有大學競爭力的全面下降，最後不僅不能保護後段的學校，甚至會拖垮所有學校。

從前述的分析，比例調整招生名額是否可行，答案應該是很清楚了。少子女化對社會所造成的影響是全面性，必須更關注的是因為未來勞動人力的減少，如何提全面提升勞動人力的素質，增加個人之產出，來彌補人力的短缺。因此，國內高等教育需要的不是透過政府的管制措施來保護現有學校，而是必須更鬆綁、開放，加速學校之間的競爭來提升辦學的品質。對於未來因學齡人口減少，生源不足，高等教育機構退場的問題應該更積極的去面對。