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大學校長遴選制度的探討

陳德華／96.09.30

一個大學發展的成敗，校長具有關鍵的影響力，如何才能遴選出最理想的校長人選，這是大學經營首要探討的課題之一。鄰近香港科技大學禮聘了朱經武先生擔任校長，在短短幾年當中把這所學校帶入國際舞台，在全世界都獲得高度的肯定，一直是大家所津津樂道的。有些人就在問，國內大學有沒有這樣的可能性禮聘如朱先生這樣的人才來擔任校長，或者說朱先生如到國內大學擔任校長能否如同在香港科技大學擔任校長獲得同樣的成果呢？這是個相當嚴肅的課題。相對於國內之前為了一些大學校長的遴選，造成校園內部的紛爭，也引發社會高度的關注，甚至造成校園內部派系的對立，有些學校也因此而一蹶不振，思之令人扼腕。

國內大學校長遴選制度的演變

國內大學校長的遴選，大致上經歷了三個不同的階段：

第一階段：官派校長時期（民國83年之前）

民國83年1月「大學法」修正公布之前，公立大學校長係由教育部直接派任，私立大學校長則由董事會遴選報經教育部核定後聘任之。這種選聘的方式缺乏民主的機制，不過在當時的社會裡對於大學校長（尤其是公立大學校長）的社會評價甚高，即使是由政府直接選聘，在人選的決定上都是非常的慎重，爭議也不多（也有可能是當時政府較為威權，即使校園內部有不同的意見也不敢表達）。

到了民國70年代末期，要求大學校園民主化的呼聲逐漸高漲。一些推動大學改革的人士要求在大學法修正時，針對校長的遴選尊重校內民主化的機制。因此，在民國80年代初期雖然「大學法」仍在立法院審議中，教育部也嘗試引進公立大學校長遴選的機制，不再由教育部長一人單獨決定校長人選，而是由教育部聘請一些外部對該大學有較深入了解的學者組成遴選委員會，推薦適當的校長候選人，供教育部長採決的參考。

第二階段：二階段遴選時期（民國83年至94年）

民國83年1月修正公布的「大學法」，是在民間教改團體強力介入下，政府行政部門與立法部門妥協下的產物。民間教改團體要求完全尊重大學自主，教育部則對當時大學自主化的機制仍有疑慮，最後才折衷採取兩階段遴選制度的設計。公立大學由學校組成遴選委員會遴選二至三人，報請教育部組成遴選委員會擇聘之；私立學校則由董事會組成遴選委員會，遴選二至三人報請董事會擇聘之。第一階段遴選委員會的組成，校內教師代表不得少於二分之一。

二階段遴選制度的設計，固然彰顯了國內大學校園民主往前邁進了一大步，但在各大學校園實際的運作上，卻也引發許多的問題，甚至在民國85年的教改總諮議報告書中即建議，重新檢討大學校長遴選的制度：彙總當時所受到詬病的主要問題包括：

一、名為遴選實為普選。許多公立大學對遴選制度缺乏信心，遴選委員會被定位成為只是辦理普選的彙辦單位。各大學在校內辦理遴選過程中，針對校長候選人設計了各種不同方式的普選或意見調查，作為第一階段遴選委員會向教育部推薦校長候選人的依據。

二、由於校園內部變相的普選，導致校園內部紛爭不斷。許多民間政治選舉的文化及運作的惡習，也紛紛帶進了大學校園中，對於大學的社會形象造成嚴重的傷害。

三、第二階段的遴選與學校的期待若有差距，往往會造成教育部與大學之間關係的緊張。以兩階段制度的設計，理論上第一階段經學校遴選委員會所推薦的校長候選人應該都是學校可接受的人選，否則第二階段的遴選委員會就形同虛設。因此，教育部為免困擾，要求學校提報人選時不能有優先順序之排列。但實際上學校內部會有些人有意將校內同意票行使或遴選詳細過程的資訊提供給媒體，彰顯校內推薦人選的優先順序。當教育部遴選委員會所決定的人選與學校的期待有所差距時，往往就會引發抗爭。此外，教育部遴選委員會究竟只是扮演諮詢性的功能，提供人選的建議供教育部長採擇，抑或扮演決定性的功能，在實際運作上也引發了一些爭議。

四、依照當時的「大學法」規定，公立大學無論是國立或市立大學，其校長的遴選第二階段的遴選委員會都是由教育部負責組成，並在校長人選上做最後的的決定。這也引發了台北市政府對於其所設兩所市立大學校院，抗議在校長遴選過程中，其身為主管機關卻未受到應有的尊重。

前面所提到的一些問題，主要都發生在公立大學，至於私立大學校院部分，多數學校董事會對於遴選委員會的組成仍扮演重要主導的角色，校內教師或行政人員代表的產生大多是由各單位先推薦一定倍數的名單，再由董事會從名單中圈選；至於校友及社會公正人士代表，則多由董事會直接遴選。有些學校還規定董事會對於遴選委員會所推薦的候選人如果認為不適宜，可退回遴選委員會重新遴選。

第三階段：混合一階段遴選（民國94年起）

二階段遴選所衍生的諸多問題，似乎也是校園民主化不夠成熟所必須付出的代價。社會上也開始呼籲檢討調整校長遴選的制度，民國94年12月「大學法」再次修正公布，公立大學校長遴選制度改採混合一階段的遴選制度。直接由大學組成遴選委員會進行校長的遴選，遴選委員會的組成包括校內代表、校友及社會公正人士代表以及教育部或主管機關推薦的代表。其中校內代表、校友及社會公正人士代表各占總額的五分之二，其產生方式由各大學自行訂定，所以在遴選委員會的組成上雖然是尊重大學的主體性，但也避免以校內人員為主所可能產生的弊病。除此之外，公立大學校長的任期在此次修法中，也由過去各校自訂的方式改變為統一規定一任四年，以矯正校長因任期過短，而難以全力施為的缺失，但相對的也賦予大學訂定任期中去職的相關規定。至於在續任的部份，也規定公立大學校長續任的程序及次數尊重各大學自訂之規範，但必須由主管機關辦理評鑑，提供作為大學決定續任與否之參考。

新制實施後公立大學校長遴選實施之現況及檢討

大學法有關公立大學校長遴選改採一階段方式係在94年12月28日公佈，法條中針對過渡時期之處理也有所規範，即「本法修正施行前。公立大學或教育部已依修正前之規定，組成校長遴選委員會進行校長遴選作業者，得繼續辦理校長遴選作業至校長經教育部完成遴聘時為止」。

經統計96學年度全國50所國立大學校院（不含空中大學），截至96年9月底止，總計有10所學校依新制行使續任校長同意權，其中僅有1校未通過續任，通過比率明顯高於新制實施之前。此外，有9校依新制進行新任校長的遴選（國立台北大學並無續任規定，擬續任校長仍依新任校長遴選作業方式進行），其中有七校已經完成遴選。過去每逢校長遴選總會有的風風雨雨現在幾乎都不見了。當然這只能表示新制的運作可以減少爭議性，對校園的合諧是有助益的。至於是否新制所選出的校長會比起舊制所選出的校長更好？現行的制度還有什麼問題？還是要回歸到制度面去做探討。

一、對於校長角色的期待？

對於校長角色的期待會反映在校長候選人所要求具備的資格條件上。國內對於大學校長所需具備的基本資格條件，在「教育人員任用條例」中有所規定，大致上包括：曾任教授或相當於教授之學術研究工作一定的年資（依其所具備的學位而有不同）；擔任教育行政職務或曾任分類職位第十四職等或與其相當之簡任教育行政職務或曾任政務官一定的年資，且成績優良者。（註：獨立學院的校長所要求具備的資格條件又有不同）至於所稱曾任教育行政職務，在「教育人員任用條例施行細則」中明確界定係指：「曾任相當於薦任第九職等以上教育行政工作之職務，或曾任大學或獨立學院組織法規所定一級單位主管以上行政工作之職務。」顯然學術的資歷（未必是成就）及行政的資歷是被認定擔任大學校長必須具備的基本條件。除此之外，過去大學校長（包括私立學校）還要求必須具備本國國籍的規定，在這次大學法修正時才被取消掉。針對這樣的要求是否必要一直有爭論，尤其是對於教育行政職務的資歷要求，以國外大學的行政資歷很難認定何謂一級單位主管？又似乎也大幅限縮了大學校長選才的空間。

除了法令所規定的基本資格條件外，各大學也會自行訂定一些要求條件，布過大多為宣示性的規範，從這些規範中也可以看出各大學對於校長角色的期待。主要包括：「學術的成就與聲望」、「清晰的教育理念」、「卓越的行政領導能力與民主風範」、「超越政治黨派的利益」及「高尚的品德情操」等幾乎是所有大學都會要求的條件，值得注意的是，也有部分大學把「爭取及運用資源的能力」也列為校長候選人的資格條件，這在美國的大學幾乎是校長很重要的責任，在我國則並不普遍，即使私立學校亦不多見。從這些大學自訂的資格條件，可以看出對校長角色的期待極高。問題在於現行的遴選制度及各項條件與這樣的角色期待是否相稱，否則都只是落於空談。

二、遴選委員的人選是否適當及稱職？

制度的好壞相當程度是取決於執行制度的人，大學校長遴選制度能否發揮遴選最大的優點，就看遴選委員的人選是否適當而稱職。由於在前一階段實施兩階段遴選時，許多大學校內遴選委員會組成過程中就開始形成校內派系的角力，而且對非屬其陣營的校長候選人進行黑函的攻擊，更是經常可見。因此，外界對於遴選委員未必有足夠的信心，質疑現在採一階段遴選，僅一、二十位的遴選委員更容易操控、甚至認為學校已經預設立場有了特定的人選，而影響其參與遴選的意願。

三、遴選委員是否發揮主動遴選功能？

無論從「大學法」的立法精神或是教育部根據「大學法」授權所定的「國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法」，遴選委員會在決定候選人產生方式、決定遴選程序、審核候選人資格、選定校長人選，以及所有與校長遴選有關的事項都應本獨立自主的精神執行，不受外界的干擾，即使各大學組織規程或校務會議所定之規章都不應增加其他額外的限制或規範。但實際上，仍有一些國立大學在其校務會議通過的學校組織規程或校長遴選辦法中，針對遴選的程序以及遴選委員的職權做了一些限縮性的規定，包括規定遴選委員不得參予推薦校長候選人，或許其希望藉此彰顯遴選過程的公正性，但卻也使得大多數國內國立大學校長遴選過程委員會很少扮演主動遴薦人才的功能。

四、對校外人選是否公平？

校長遴選最重要的是找到相對最理想的人選，至於這樣的人選來自校內或校外，則各有其優缺點。從校內產生的人選，對校內事務及人事熟悉，易於上手，推動校務相對較為穩健；反之，從校外產生的人選，比較沒有歷史或人事的包袱，相對的較有機會帶領學校突破現況的瓶頸。在學校不同的發展階段，面臨不同挑戰，所需要的可能也會有所不同。不過在過去兩階段的遴選，國立大學校長從校外人士中產生的比率相對的偏低，以96學年度25所一般性的國立大學校院（不含技職校院、師範及教育校院），其中除了4位依新制已完成遴選或仍在遴選中者外，現任依舊制遴選產生的校長中，只有7位是來自於校外，佔總數的三分之一。新制實施後是否會有所改變仍待觀察，但值得關切的是，在遴選的過程中，無論是遴選程序的安排、學校相關資訊的取得，對於校外的候選人是否公平，這都是遴選委員會必須事前注意到的。

五、遴選過程中由校內教師行使同意權是否妥適？

在過去兩階段遴選時，絕大多數的學校都在遴選過程中，讓全校教職員或校務會議代表行使同意權，而且票數的多寡往往是決定校長人選的重要關鍵。現在實施ㄧ階段的遴選，仍然有部分學校保留校內同意權的行使。而通常是採連記法由全校專任教師及研究人員行使同意權，須獲得投票人數的二分之ㄧ同意，也有採反向規定者，若全校專任教師三分之ㄧ以上不同意即未通過。較為特殊者，有一所學校限定由專 任副 教授以上教師行使同意權；另有一所學校規定採單記法須獲得全校專任教師五分之ㄧ以上之同意。

在校長遴選的過程中，遴選委員透過各種管道或方式了解學校內部人員（尤其是教師）的期待或想法，應該是必要的。但是否採取行使同意權的方式是最佳的方式？又其是否會產生負面的效應？甚而導致優秀的人才拒絕接受推薦為校長候選人，值得關注。當遴選制度運作成熟，大學內部人員也對遴選委員會有充分的信賴時，較理想的方式應該是由遴選委員會扮演橋樑的角色，由其主動與學校人員接觸了解他們對於學校未來發展的期待，然後由遴選委員會考量他們的期待作為遴選校長的重要參考，而不是由學校內部人員直接對校長候選人行使同意權。

與此相關的一個問題，就是學生在校長遴選過程中究竟扮演怎樣的角色？根據目前各大學所定辦法，很少學校關切這個問題。目前一般的國立大學校院中，只有3所學校明定在校長遴選委員會中有一名學生代表，有4所學校規定遴選委員會開會時應有學生代表列席。

六、校長續任次數限制以及續任同意權之行使方式？

94年12月修正公布的「大學法」已明定：公立大學校長任期為四年，期滿得續聘；其續聘之程序、次數由大學組織規程定之。目前已定在學校組織規程中的學校，約三分之二的學校規定續任以一次為限；近三成的學校規定可連任兩次。而續任都須經過同意權之行使，絕大部分是由校務會議代表行使同意權，少部分是由全校專任教師行使同意權，而同意續任之標準則大多以出席人數或投票人數的二分之一，若第二次續任則通過的標準一般會較高，以這樣的標準並不算嚴苛。但也有一所學校對於校長的續任由校務會議成立「校長續任評鑑委員會」，決定是否同意續任提校務會議報告，則是更為先進的作法。 

七、對於優秀人才是否有足夠的吸引力？

討論了很多有關校長遴選制度的問題，但更重要的關鍵還是在於是否有足夠的吸引力，吸引優秀的人才願意擔任大學校長。所謂足夠的吸引力，包括校長個人的待遇是否合理，以及是否提供其充分實現治校理念的機會。以目前國內國立大學校長的待遇標準，要想從國內大學以外的地方吸引優秀人才，條件絕對是不夠的。之前就有部分國立大學從國外找到了適當的校長人選，最後卻因為待遇的問題而放棄。當然也有許多是基於個人的理想或感情因素，完全不計較待遇的多寡，但終究這不是合理的制度，反而是在國內的私立大學校院校長待遇有較大的彈性，有助於延攬優秀的人才來主持校務。

至於是否提供其充分實現治校理念的機會，有時比起待遇的多寡更具關鍵的影響力。在民國83年國內高喊教授治校之後，校長治校的權力受到嚴重的剝奪，校務會議是校務最高決策會議，有些校長只被定位成學校對外的表徵，對內則是負責執行校務會議的決策，連人事權及財務權都極其有限，如何期待其一展長才實現治校的理想？94年12月修正公布的「大學法」規定：「校長綜理校務，負校務發展之責，對外代表大學」，同時也取消了「校務會議為校務最高決策會議」的文字。意含大學為首長制，提高校長對校務成敗應承擔的責任，但這還有賴政府在人事、財務制度上更大的鬆綁，也賴各校在組織規程修訂時，落實給予校長更大的治校的空間。

結語及建議

觀察過去20年國內各大學的興衰起伏，校長都是扮演關鍵決定的因素。以國內大學教育未來所將面臨的挑戰，制度上如何調整，能有助於遴選出更理想的校長，「大學法」的修法針對過去二階段校長遴選制度所存在的問題，做了相當程度的匡正。但如何將這套遴選制度發揮更大的功能，還需要政府以及各大學投入更多的關心及配合。

一、在大學多元發展的趨勢下，因應各大學各自不同的發展重點及不同的發展階段，其所需求的理想校長都有所差異。因此，在「教育人員任用條例」所規範的校長基本資格應盡量放寬（也包括年齡的限制），讓各大學在選才時能有更大的空間。但相對的各校必須妥慎思考本校現階段所需求的校長角色及其應具備的條件，以作為遴選委員會進行遴選時的依據，而非如現在幾乎各校間都是相互抄襲引用，此外，以目前大學發展的趨勢，「國際觀」、「對於大學教育發展趨勢的掌握」以及「大學經營的能力」恐怕是許多大學在遴選校長時必須關注的條件。

二、遴選委員會的人選是決定校長遴選成敗的關鍵，目前由大學掌控遴選委員會大部分成員的產生，各大學不只要關切遴選委員在校內的代表性，也要關注如何提升遴選委員在社會的公信力。

三、在校長遴選過程中，遴選委員對於多方意見的徵詢及收集是絕對必要的，其對象不宜只偏重在教師或研究人員身上。

四、遴選過程必須能夠確保對於被推薦之校長候選人的充分尊重與隱私權的保障。

五、在校長遴選的過程中，盡量廣為接受各界所推薦之人選，不宜對推薦人數及資格做太過嚴苛之規定。此外，遴選委員會也應發揮主動覓才的功能。

六、以目前國內大學資訊公開的程度還有不足，因此在校長遴選過程中，遴選委員會有責任要求學校相關單位提供學校一些發展現況的重要資訊，給所有的校長候選人，以作為其規劃治校藍圖之重要參考。

七、國立大學宜儘速推動法人化，配合法人化，讓校長的待遇有較大的彈性，能在人才的競爭上具備一定的優勢，同時給予校長更大的治校空間。

行文至此，正巧看到媒體報導，立法院預算中心提出檢討報告：指出部分政府機關首長退休後，轉任私立學校校長，認為私立學校也有接受政府的補助，因其已領取政府的退休金，故有所不宜。對此心中頗有感觸，不談私校來自政府補助所占的經費比率（扣除對學生的補助）目前大概已經不到10%，政府還要對它們作那麼多的限制是否合理？若是會涉及利益衝突那就另當別論，否則在目前人才高度競爭的環境下，我們所該關心的重點究竟是什麼？如果政府相關部門那麼的短視，台灣未來的競爭力真是讓人覺得悲觀。