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如何縮小高等教育人才培育與就業市場的落差

100.8.12／陳德華

讓每一個人都能在就業市場上獲得適當的安置，減低失業率，是維繫社會安定的基礎，也是政府施政的主要目標。教育正是決定能否達成「人盡其才」理想的核心關鍵。國內失業率在2000年之前，都維持在3%以下水準，進入21世紀後失業率有逐漸攀升的趨勢，受到全球金融海嘯的衝擊，2009年的失業率更是高達5.85%。高等教育人才的培育與就業市場的落差，受到高度的關注。

根據行政院經建會的推估，國內基層技術人才及高級技術人才都呈現供給不足，但在中級技術人才則呈現供過於求的現象。由於高等教育快速擴充以及大量專科學校改制為技術學院、科技大學，具有大學以上學歷者的失業率，從2005年至今，每年都超越平均失業率的水準，但另一方面，產業界卻不斷報怨找不到適合的人才，顯示國內高等教育雖然已經達到普及化的程度，但人才培育與就業市場的需求卻產生嚴重的落差。

在1980年代之前，政府嚴格管控國內高等教育的供給。非僅學校的設立受到管制，系、所的設立、變更，以及招生名額也都必須經教育部核定。教育部准駁的主要根據，就是產業發展人力的需求。高等教育（尤其是大學教育）被窄化為只是配合國家經濟發展的工具，這樣的做法遭致不少批評。另一方面，由於政府的高度管制，系所獲准設立不易，在生源無虞的保障下，系所只有進場而沒有退場，即使社會變遷或產業結構改變，學校也絕不會主動檢討調整或關閉任一系所，反而造成高等教育人才培育與就業市場的脫節。

1990年代，政府對高等教育的管制逐漸鬆綁，期待透過市場的機制調節高等教育的供給。並於2002年實施「大學招生名額總量管制」，依照各大學的師資校舍空間等軟硬體教學資源，決定各校可招生的總量規模。在總量規模範圍內，除了博士班以及涉及政府部門訂有人才培育管控機制的類科（如醫事類科以及中小學師資培育類科）等特殊管制項目外，各校可自主決定設置哪些科系以及各科系招生名額的配置，期藉此使各校能更機動因應社會及產業變遷的需求，彈性調整系、所與招生名額。2005年「大學法」修正公布，賦予大學開設跨院、系、所學位學程及學分學程的依據，期藉此培育學生跨領域的知識，並配合「大學系所及招生名額總量管制」，活化人才培育的機制。

表1呈現92（2003-2004）到100（2011-2012）學年度教育部核定大專院校的招生名額的變動情形。顯示在「大學招生名額總量管制」的機制下，高等教育的招生規模維持穩定的狀況，從96學年度起招生名額總量已逐年明顯遞減，尤其技專校院招生名額縮減趨勢更是明顯。

若依學制別分析，比較92學年與100學年核定的招生名額的差異，研究生所占的比重明顯提升，技專校院二技、二專的招生名額均大幅縮減，研究生與四技的招生名額則快速增長。此外，夜間學制、進修部及回流教育招生名額所占比重，一般大學由92學年度的18.08%，到100學年度略降為17.34%；技專校院更是從46.51%下降至38.49%。

這種改變，顯示在總量管制的機制下，學校多偏向從招生的利基考量，進行學制別之間招生名額的調整，以及將夜間部（含進修部、回流教育）的招生名額調整為日間部的招生名額。至於在相同學制內所進行的系科調整，似乎並未達到原先預期的目標。也正因此，教育部已逐步限縮各校總量調整彈性，不再允許不同學制別之間招生名額的調整，也對於研究所的設立增加各項的管制措施。

教育部近年來為縮短高等教育人才培育與就業市場之落差，除了在系所的設立、變更與招生名額逐步強化管控的措施外，也採取許多配套的作為。

2005年與經濟部合作開辦「產學研發碩士專班」，由大學與企業界合作培育符合企業需求的研發人才。大學與合作的企業共同規劃課程與師資，企業分攤培育的經費並保證安置七成以上的畢業生就業。

2006年試辦「商管專業學院」期發展以實務訓練為主的碩士學程，對於試辦的學校並提供經費的補助。同年也開辦「產學攜手計畫」，針對特殊類科或缺工較為嚴重的類科，由技專校院、高職、企業合作培育人才。培育的模式可針對個別的需求採3（高職）＋2（二專）或3（高職）＋2（二專）＋2（二技）或3（高職）＋4（四技），並可採輪調式建教合作的模式規劃課程。

2007年訂定『教育部補助大學校院辦理跨領域學位學程與學分學程要點』，鼓勵各校開辦跨領域學位學程與學分學程。但從表3所統計97到99學年度一般大學以學院（不分系）或學位學程招生占總招生名額的比率還不到2.5％。

註：表內統計不含技術學院、科技大學

2009年行政院在4年5000億的重大公共建設特別預算中，規劃「培育優質人力培育優質人力促進就業計畫」，內含16項方案，涵蓋教學服務、研究、訓練進修、創業與就業等面向。其中的「大專畢業生至企業職場實習方案」，針對95學年度之後大專畢業的待業者，提供一年職場實習的管道，由政府給予每月2萬2千元的生活津貼（俗稱的22K方案），希藉此協助大專畢業者具備職場實務的經驗並能順利就業。而「大專以上人力加值計畫」則是補助大專院校開設課程給95學年度以後從大專院校畢業的失業者或待業者（包含休無薪假者）免費修習，強化其就業的知能。根據教育部的施政成果報告顯示，此一方案至2011年5月17日只總計促進就業9萬8240人次，訓練10萬5337人次。

2010年教育部推出「學士後第二專長學士學位學程」試辦計畫，針對已取得學士以上學位者，提供1-2年的專業實務及實習的課程，取得第2個專長學士學位。2010年第1次試辦總計有一般大學15校開設22個學位學程、技職校院38校開設49個學位學程。招生前況並不理想；到2011年試辦的第2年，開班的規模略有縮減，一般大學15校開設21個學位學程、技職校院30校開設39個學位學程。

此外，從2006年開始教育部委託台灣師範大學建置「大專院校畢業生流向資訊平台」，收集建立大專畢業生流向的資料庫。以作為政府及各大專院校人才培育規劃的參考。而在大學系所評鑑以及「大學教學卓越計畫」都將畢業生就業安置列為評鑑（審）的重要指標。這些作為，再再顯示政府對於縮減高等教育學用落差的重視。

任何有助於大專校院畢業生就業的作為都值得鼓勵，但這些大都只能治標而不能治本，治本之道還是應該回歸正常教育面。即使目前國內高等教育已經呈現供給過剩的現象，但多數學校還是只關心招收學生的素質高不高，或者是能不能足額招滿學生，卻較少關注所培育的學生，能否符合就業市場的需求以及畢業後的岀路。也正因此，教育部對於大專校院系所及招生名額的調整，又逐漸恢復過去管制性的做法。管制有助於防制弊端的發生，但對於全面性縮小人才培育與就業市場的落差並無幫助，根本之計，應該思考問題的癥結，並調整大學內部人才培育的機制。

國內大學人才培育機制最大的問題癥結，在於大學內部組織以系、所為核心的結構所致。2005年12月修正公布的『大學法』，包括強化「學院」的功能；增列「學位學程」與「學分學程」；教評會的分級及功能授權各大學自訂。目的就是希望逐漸解構系、所壟斷師資、課程及資源的弊病。但這涉及校內權力的重分配，顯然不是那麼容易改變。以致大多數學校，開設跨院、所、系的學位學程，並沒有真正的整合，反而是多立一些新的山頭，人才培育並沒有因此而活化。於是教育部就把學位學程的設立與變更比照系、所處理，透過學位學程發揮彈性培育人才的優勢已經喪失殆盡。而藉由經費補助來鼓勵學校開設學程，其意義及所能發揮的功能已經不大。

國內大學除了基礎類科應繼續維持以系作為培養人才的架構外，其它應用性的科系都應逐步轉化以學程方式培育人才，教師的歸屬也必須思考重新定位。這要全面性推動阻力必然很大，教育部不妨選擇辦學績效優良而自願的學校試辦（初期可以私立學校為試辦對象成功的機會較大），而對於試辦的學校必須給予足夠的誘因。誘因未必是提供經費的補助，更重要的是彈性鬆綁。此外，教育部也應責成高等教育評鑑中心及受委託辦理大學評鑑的專業機構，把課程的調整列為系所評鑑最重要的一環。