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嚴肅面對高等教育退場的問題

100.7.29／陳德華

2003年，教育部有鑒於國內人口結構呈現劇烈的變動，開始關注對教育所可能產生的重大影響，並研擬因應策略。其中在高等教育的部分，受到少子女化的衝擊，預估到2016年進入高等教育的學齡人口數開始巨幅減少，教育部對此提出的因應策略包括：

• 管制高等教育數量之擴充，對於私立大學之申設提高設校門檻；對於現有學校申請設置分校及分部亦從嚴審核。
• 提供產業人力供需規劃資料，作為各校彈性調整系科及招生名額之依據，並規劃彈性學程，使人力培育更能切合產業需求。
• 輔導與協助大專校院調整不合時宜的科系所
• 落實評鑑制度，發展多元類型的高等教育學府。
• 強化產學合作及畢業生就業輔導。將各大專校院畢業生就業狀況調查情形納入校院評鑑指標，俾供確實瞭解畢業生就業情形，調整系所。
• 提升高等教育國際競爭力，加速高等教育國際化，鼓勵開設外語授課之學程，加強招攬外國學生來台留學。

回顧過去八年多，教育部對於高等教育數量及品質的管控，確實做了許多的努力。例如：修正大學法及私立學校法建立整併及退場的相關機制；推動跨領域彈性學程，使人才培育更切合產業及社會的需求；成立高等教育評鑑中心，全面辦理大學評鑑；建立高等教育多元卓越的機制（頂尖大學計畫與教學卓越計畫）；推動高等教育輸出……。

隨著2016年的逼近，教育部期待控制高等教育的招生總量，以及透過擴大招收國際學生、開放招收陸生、開拓成人進修管道等以增加高等教育的生源，藉以縮小高等教育供需的落差，減緩退場的壓力。這樣的策略能否真正解決問題，外界有高度的質疑，連監察院都已為此成立專案進行調查中。

過去10年國內大學校院的消長

從過去10年國內各大專校院學生人數的消長，可以看出一些發展的趨勢。90學年度大專校院在學學生數總計有1,187,225人，到99學年度在學學生數增至1,343,603人，成長了13.17%。雖然總體高等教育的學生數仍持續擴増，但各校之間學生人數已經產生明顯的消長。公立學校具備明顯的競爭優勢，各校學生數在過去10年都還持續成長，但私立學校則有兩極化的改變。在一般大學校院90學年度時的35所學校中，有6所學校到99學年度學生數呈現負成長。私立技職校院（包括科技大學、技術學院）更有43校學生數呈現負成長，占私立技職校院學校數的72.88%，其中有12校學生數負成長超過30%。

絕大多數的私立大學校院，學費收入是維持學校運作的主要經費來源，學生人數太少運作上就會產生問題。90學年度時35所私立的一般大學校院，學生數少於5,000人的學校總計有14校，這些學校大多是1990年代之後新設的學校，到99學年度學生數少於5,000人的學校已經只剩下7校（包括一所98年新設的學校），但值得注意的是，這6所學校中有3所學校從95到99學年度學生數負成長30%以上，顯示這幾所學校的發展已經出現危機。至於私立技職校院，因80年代之後新設的學校很少，所以在90學年度學生數少於5,000人的學校僅有5校，但到了99學年度學生數少於5,000人的校數卻遽増為15校（包括1所93年新設的學校），其中有7所學校過去10年學生數負成長超過30%。這樣的變化，顯示市場的機制，已經在國內高等教育開始發揮功能，即使沒有少子女化的影響，未來幾年部分國內高等教育機構還是會面臨因招生不足及學生流失而必須退場的窘境。

根據統計2007年到2011年6月，私立大專校院資遣的專任教師數總計達586名，資遣人數過20名的學校有11校，合計占了資遣教師總數的70%。這些學校大都是面臨學生流失的問題，其中有8所學校95到99學年度學生人數負成長超過30%。

2016年起高等教育將面臨少子女化的衝擊

2010年我國出生人口數創下166,886人的歷史新低，國內少子女化的問題已經是非常嚴重。政府提出各種方案試圖提高國內的生育率，效果如何還有待觀察，但可預見未來幾年國內高等教育受到的衝擊已經是不可避免的。1997年以前國內每年出生人口數都在32萬人以上，1998年以後出生人口數開始遽降，到2004年出生人口數已經低於22萬人。以此推估從2016年起，短短7年期間，高等教育所招收的高中職應屆畢業生人數大約會減少3分之1。如果不考慮其它的變數，國內高等教育的在學學生總數將逐年縮減到大約90萬人的規模，最少會有一半的學校受到影響，可以想見影響之大。

為了擴大國內高等教育的生源，2011年教育部配合行政院經建會所規劃的10大重點服務業推動計畫，提出「高等教育輸出－擴大招收境外學生行動計畫」。計畫將國內大專院校所招收的境外學生人數，從2010年的4萬4千人，5年後達到10萬人的目標，10後更超過15萬人。在全球化的趨勢下，高等教育的發展以及人才的培育必須更重視國際化，招收國際學生是國際化的重要指標之一，許多國家已經把高等教育視為重要的知識產業。台灣也期盼在高等教育供給過剩的未來能將高等教育成為一個可輸出的產業。

國內高等教育的國際化程度明顯不足，2000年在台修讀學位的外國學生人數僅一千餘人，大約只占國內高等教育在學生總數的千分之一。因此在2003年，教育部就已向行政院提出「擴大招收外國學生來台留學方案」，設定10年成長10倍的目標，期望在台修讀學位的外國學生人數從2002年的1,283人，到民國2011年能增加到12,830人。為達成這個目標，結合各部會設置「台灣獎學金」，同時訂定獎勵辦法，根據各大學招收的國際學生的數量給予獎勵，並將國際化的執行列入大學評鑑以及各項專案獎助計畫的重要評量指標之一。但到2010年外國學生在台修讀學位的人數僅達到8,801人，與當時所設定的目標還有一段差距。在「高等教育輸出－擴大招收境外學生行動計畫」中所設定2015年10萬人的目標，對象擴及僑生、陸生，以及非修讀學位的交換生、華語生。民國99年立法院三讀通過招收陸生法源的「大學法」、「專科學校法」及「台灣地區與大陸地區人民關係條例」3法修正案，開啟國內招收陸生的管道。此外，教育部也選定東南亞作為高等教育輸出的重點區域。平心而論，國內高等教育國際化的程度是有不足，也是必須努力的方向。但現階段政府對於高等教育的管制還是太多，高等教育成為產業化的條件仍有不足，期待短期內大幅擴增境外學生，困難度極高。對於5年後境外學生人數達10萬人的目標，絕大多數的學校都認為這是一項高難度的挑戰。即使達成了，也無法填補少子女化所短少的生源。更遑論境外學生來台就學大多選擇前段的學校，對於陷於招生困境的中、後段學校，實質的幫助可能不大。

早年在台灣的社會有一種說法，認為學校關係著受教者的就學的權益，即使是私立學校，政府都有責任維持學校的永續經營，不能讓學校退場。民國79年高雄「國際商業專科學校」發生嚴重問題，教育部為安置該校的教職員生，責成當時的「國立高雄工業專科學校」接辦，並將校名改為「國立高雄工商專科學校」。其後凡是私立學校經營發生問題，教育部就直接介入重組所謂的「公益董事會」接手經營學校。也因為有這樣的觀念，早期學校屬於特許行業，其數量受到政府嚴格的管制，也因為過度的管制而缺乏市場的競爭機能。這種觀念，現在已經被打破了。從民國90年至今，私立高中職校因經營不善而退場的已經有12所學校，每年退場的學校數量不多，而且都是已經逐年減縮規模，其退場並沒有引起社會太多的關注，也沒有造成衝突。相對而言，大專院校規模比較大，累積投入的資源比較多，需要安置的教職員、學生比較多，若退場所造成衝擊也會比較大。再者2016年之後，因少子女化的影響，每年退場的大專校院校數絕不是區區一、二所學校而已，若不儘早做好準備，可以想見會造成多大的衝擊。

結論與建議

• 國內大專校院5年後開始有大量的學校退場，已經是不可避免的趨勢，主管機關及各校都必須以更積極的態度面對。
• 面對少子女化對國內高等教育的衝擊，主管機關應藉此促成國內高等教育的轉型，使其去蕪存菁，提升人才培育的品質。
• 強化國內高等教育的國際化是正確的方向，但不宜期待以此解決國內高等教育生源不足的問題，更不宜盲目追求境外學生人數的成長，而忽略招生的素質要求。
• 2010年開始實施「齊一公私立高中職學費」措施後，對於社區型公立高中、職的招生已經造成影響，公立學校不再具有明顯的優勢。但在高等教育階段，公、私立學校仍存在明顯不對等的發展條件，政府應加速縮小公、私立學校之間競爭條件的差異。而對於辦學績效不佳的公立學校，亦應有退場的機制。
• 政府應提供各校發展特色的環境，並檢討現行各項管制，例如教師資格審查、評鑑等，是否阻礙學校發展特色。
• 政府應提供私立學校退場或轉型更有效的誘因，並在轉型過程提供更積極的協助。
• 2010年已通過立法實施私立學校教師退撫儲金新制，目前私立學校教師是少數尚未納入退休年金化保障者，為利處理私立學校退場教師安置的問題，應盡速推動私立學校教師公保年金化。